传染效应的警惕财政危机传染效应

1. 传染效应的警惕财政危机传染效应

 中国财政收支存在的危机隐患，已经成为经济学界共同关注的话题。我们通常在讨论金融领域等的问题导致财政收支方面的问题时，通常容易忽视财政危机本身也会对其他领域的运行和改革产生多方面的影响。这种多方面的影响可以将其称为财政危机的传染效应。 在过去20多年的改革开放过程中，中国的国家财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从1979年的28．4%下跌到1995年的10．7%，然后稍微上升到1999年14%。这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%。特别是，中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例为16．2%，但到了1996年只有3．2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是发行国债所得，政府在未来将面对庞大的债务负担。以这么有限的财政资源，中央政府却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告，包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的极为重要财政支出项目，中国每年至少短缺GDP的4．6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。布鲁金斯研究院的经济学者拉迪（Nicholas Lardy）估计，由国有企业负担的社会福利开销日后必须转移到中央政府的部分高达每年GDP的3．3%，相当于中央政府在1997年的总支出。此外，世界银行估计从1995年到2004年中国在基础设施方面至少需要投入6万亿人民币，相当于1995年整年的GDP。同时，必须注意到的是，中国的财政支出中还有相当部分是没有计入正常的显形财政收支的隐性负债，这主要包括一些应当由财政承担但是财政由于种种原因没有承担的债务，如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠帐等等。根据世界银行的估计，中国的所有政府债务?包括显性及隐性债务　积累已经达到GDP的100%。尽管债务的偿付不会同时发生，尽管债务的偿付还有其他形式?例如，出售部分国有资产　，但是，由于各类隐性债务的规模及期限看不清楚，如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。而财政危机的爆发，则可能迅速传染到经济体系的其他领域。 著名金融学家麦金农指出，没有一个高效率的、有力的财政，金融市场的自由化市场化就不可能持续顺利地推进。这一论断就触及了财政危机对于金融市场化改革的传染效应。如果说在改革开放以来，中国的货币化进程所产生的铸币收益等还能够支持相对虚弱的财政下的金融市场化的话，那么，在中国的货币化进程基本完成之时，虚弱的财政对于金融市场改革的推进的制约就更为显著了。因为财政的虚弱，财政无力提供足够的财力支持解决国有企业的亏损问题，于是，逃废银行债务的行为、人为压低利率以确保贷款的主要获得者获得市场利率与管制利率之间的隐性补贴的行为、被迫通过债转股形式等变相为国有企业输血的行为等就纷纷出现。这些行为和现象，无疑加大了国有银行的经营负担，阻碍了银行业的市场化改革。银行资产的快速膨胀、以及经营中不可避免地出现一些不良资产等，都要求银行需要及时地补充资本金，但是，虚弱的财政不能提供这一及时的支持，在银行普遍缺乏上市等筹资渠道时，银行资本金充足率的低下就是必然的问题。在财政出现收支困难时，在中国以国有银行为主导的金融结构下，国有银行自然被迫承担一些财政性的职能，这就是所谓“吃了财政吃银行”，即将银行作为“第二财政”来使用就是必然的结果。银行的国有性质，兼之银行问题事关社会稳定的大事，因而不管银行的不良资产是否由于政府干预而形成，银行不良资产的冲销，都将直接间接引起财政的减收增支；而一旦银行出现支付危机，其最后的支撑者就只能是财政。可见，在我国，金融风险必然最终转嫁到财政头上，金融风险的实质就是财政风险。 基于中国特定的就业结构和国有企业的主导性地位，国有企业职工的养老保险事实上成为财政的隐性负债。但是，虚弱的财政不能给予养老保险以有力的支持，即使我们不考虑由此可能导致的社会的不稳定而仅仅从养老保险制度的持续稳健运行来看，虚弱的财政也已经成为养老保险制度健康维持下去的硬性制约。合理的推论是，在缺乏财政的有力的支持下，当前中国的养老保险制度若照目前状况发展下去，将面临严重的财务危机。要解决这一严重的问题，一定要从财税等方面入手，通过调整财政支出结构、开辟新税收来源等措施，逐步消化数额庞大的隐性债务。根据国务院体改办经济体制与管理研究所和美国安泰保险公司，对国内养老保险隐性债务进行的精算结果显示，若按目前企业和个人的缴费率、退休年龄、投资回报率计算，在未来30年，中国将负担近7．6万亿元人民币的隐性债务。为了维持当前的养老保险制度的持续运转，许多学者提出了不同的解决办法，如：采用多种途径筹资，弥补隐性债务：首先是调整财政支出结构。二是开辟新的税收来源。可考虑开征新税种或附加税值增加资金来源。三是变现部分国有资产。变现国有资产可以采取股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等。四是发行特种国债进行筹资，用于弥补隐性债务。在采用其他方式都没有见到明显效果的时候，国有股的减持成为补充养老和社会保障基金的一个重要政策动机，财政危机向社会保障和养老保险体系传染的同时，没有恰当把握的国有股减持计划又将这一危机转移到本来已经十分脆弱的中国股市。根据当前的国有股减持方案，以较低成本获取的国有股为了尽可能圈取更多的资金来补充养老保险和社会保障资金的不足（从政府的财政立场而不是从维持征求市场健康运行的角度看，这一理由无疑是相当充分的），采取了按照与流通股同样的价格参与市场流通，这一计划的推出已经导致了中国股市的绵绵阴跌和疲弱无力。在这里，财政危机通过传染到养老保险体系和社会保障体系，进而扩散到证券市场。 因为许多领域的财政开支，正常的财政支出不能满足，于是，各种形式的预算外收费纷纷出笼，进而导致财政分配秩序的不协调，及预算外、制度外财力的急剧膨胀。预算外和制度外财力的存在，尽管可以发挥某些特定的作用，可以弥补预算内财力的某些不足，但它们在一定程度上是以“挖”预算内为代价的。它们所形成的“乱收费”现象，不仅严重破坏正常的财政分配秩序，而且极大地危害了经济发展和败坏了社会风气，因而是我国财政内部的“心腹之患”，是我国财政风险的一个重要病灶。当然，财政危机的传染渠道远远不仅仅在于以上几个有限的领域，我们的分析主要还是局限在金融和财政的体系之内。至于财政危机对社会稳定、教育发展等的负面冲击，其影响无疑是相当严重的。